民族認定「程序」的商榷　《平埔原住民族群身分法》草案缺失（之5）

近日行政院公布《平埔原住民族群身分法》草案，前文已論述其諸多缺失。本文將聚焦檢討第10條至第12條中有關民族認定的程序。

依據《草案》的規劃，平埔族群如有意願成為「平埔原住民族群」，則應依第5條提出申請後，再由第10條之審議會進行審理，依第11條進行公告、依第12條進行登記，以下將從審議前、審議中、審議後的角度進行分析檢討。

以嚴謹的聽證會取代不嚴謹的公聽會

依據《草案》第10條第4項規定，原住民族認定前得召開公聽會聽取意見；我國法規並未有公聽會的一般性定義，在實務運作下，公聽會只是單純行政機關聽取人民意見的過程，相關意見並不拘束行政機關、因此公聽會的法律效力相當薄弱。

相對而言，我國行政程序法對於聽證會有嚴謹的規定，依據行政程序法的規定召集聽證會：於事前應通知當事人與利害關係人、當事人並得選任代理人表示意見、聽證程序並得互相發問；對於聽證之意見，行政機關更有依職權判斷義務、如果行政機關不採納聽證意見更需檢附理由並履行說理義務。簡言之，聽證程序才是行政程序法所規定較為嚴謹的程序！

在面對如此重要的原住民族認定程序，自應採用行政程序法第54條以下，具有正式法律效力的「聽證會」，以保障程序正義，而非採用毫無法律效力、程序也不嚴謹的公聽會程序。

因此，本文建議《草案》第10條第4項規定應從召開公聽會變更為召開聽證會程序。

審議會組織設計再思考

依據《草案》的規劃，審議會委員的產生方式和組成標準皆不明確，缺乏透明度和代表性。

《草案》第10條第1項規定設置審議會，負責審議「平埔原住民族群」之申請案件，並邀請相關專家學者組成，但邀請哪些領域的學者專家？學者專家的名單是由誰遴選指定？對於學者專家的來源，均有所不明。

又《草案》第10條第2項規定審議委員會至少11人以上，但具體「總額」人數究竟為多少人，卻未規定。除了學者專家之外，審議會是否有其他成員？若有，其他成員的來源為何？原民會本身之官員是否亦得為審議會成員？學者專家之比例與其他成員之比例為何？均有所不明。

再者，立法理由第1點稱「又平埔原住民族群各族歷史脈絡、文化特徵、社會現況相關條件與背景殊異，須因應不同申請案件，邀請適當專家學者參與，爰為第一項及第二項規定。」所指是就不同申請案件，會組成或不同的審議會？或者同一審議會同時有不同專家？此部分又會與《草案》第10條第3項審議決定門檻相關。

審議會組織定位再思考

更深層的問題在於，以學者專家為決策主體的制度設計與憲法法庭111年憲判字第4號判決所確認的原住民族自決權直接衝突。該判決明確指出原住民族應有權自行決定族群成員身分要件。若平埔族群的身分認定標準由非族人組成的審議會決定，還有何種意義上的自治可言？

再者，學術的進展不斷變化，日治時期學者所為的「原住民族」分類，亦與現今學術圈的「原住民族」分類有所不同，已可見學者專家之學術分類會不斷變化，則學術分類是否適宜做為「原住民族」的政治分類與法律分類，實有疑問。對於基於語言學所進行的「原住民族」分類，亦有論者認為忽略歷史上原住民皆係以部落為單位，而非以「原住民族」為單位，而對此多有批判，則學術分類是否適當，實有疑問。

更重要的是，「學者專家」的知識，終究是「他者」的知識，乃至「殖民者」的知識，並非「原住民族」本身的知識。將「原住民族」認定的權力披上「學者專家」知識偽裝，也無從隱藏背後殖民的權力結構。面對「學者專家」的知識權力，「原住民族」恐怕未必能有反抗空間，與其藉由「學者專家」的知識權力進行「原住民族」認定，不如正視「原住民族」認定背後本質的權力結構，再藉由「責任政治」的政治邏輯與「原住民(族)認同權」的法治邏輯對權力的濫用進行節制，或許是較為妥適的權力控制技術。

詳言之，「原住民族」的認定與否，本質上應該是個政治問題、是個法律問題，而不是個學術問題。原民會將認定「原住民族」之責任，推卸給「學者專家」，由「學者專家」的決定取代政治決斷與法律決斷，實非妥適。

本文認為「原住民族」的認定，不宜也不應交由「學者專家」進行認定，因此倘若要維持審議會的結構，審議會也只能作為原民會的諮詢幕僚單位，而不應做為決策單位。退步言之，倘若果真有參考「學者專家」之意見，學者專家的建議亦應僅限於「民族成員身分要件」（即第9條規定)，而不應將「民族認定要件」（即第6條文化特徵要件、第7條族群認同要件、第8條客觀歷史紀錄要件）交由「學者專家」進行認定。

本文亦認為在現行草案的規劃下，對於「身分認定要件」可能會僵化的疑慮。依據《草案》第10條的規劃，「身分認定要件」是由審議會審議，為民族認定程序的一部分。其後，即使「身分認定要件」有錯誤或遺漏，亦會因行政處分的形式存續力，後續無從再進行修正。在審議會就「身分認定要件」之決定不得滾動調整的情況下，可以想見原民會會拒絕對「身分認定要件」進行增補或調整。因此當族人未對「身分認定要件」進行救濟時，後續恐也會無法進行登記。

舉例而言，「身分認定要件」會有A要件、B要件；而符合A要件或B要件的族人固然可以辦理登記；但對於「只符合C要件，而不符合A、B要件的族人」，如果對於「身分認定要件」之行政處分，並未提起司法救濟，則「身分認定要件」就此會限定為僅限於A要件、B要件。則符合C要件的族人，則即無法成為該族之族人。亦即在現行草案的規劃下，縱使C要件或許也是適當的「身分認定要件」，但只要審議會因種種原因漏未斟酌，亦無彌補之空間。

對此，有兩種解決方式，第一種解決方式是依據前文建議，於民族認定時不就「身分認定要件」進行認定；另一種解決方式則是在「民族認定」的機制外，再設置獨立的「身分認定要件」之認定機制。

原住民族認定之行政處分之通知

依據《草案》第11條之規劃，審議會做成審議結果後，由行政院進行核定，再將核定結果通知申請人及進行公告。而未規定對利害關係人進行通知。同時第12條則有「5年登記期限」的限制。

本文認為為了證立「5年登記期限」的正當性，必須有相對應的正當法律程序。亦即「5年登記期限」正當性在於「人民明知道可以登記，但人民選擇不登記，是人民自願放棄」，而為了確保「人民明知道可以登記」，本文建議應對全體利害關係人（即原民會所宣稱的98萬人）均以掛號的方式進行送達通知，使其獲有資訊，方能確保該人民可自由選擇是否成為「平埔原住民」，也唯有如此，方能證立「5年登記期限」。（但仍無法迴避對未成年者造成影響的批評，詳前文）。

結語

綜上所述，本文建議：

一、將公聽會程序改為聽證會，確保程序正義。

二、重新設計審議會組織，使其從決策機關轉為諮詢機關。

三、建立身分認定要件的滾動式調整機制，避免認定標準僵化。

四、完備通知程序，對所有利害關係人進行個別通知。

更根本地，我們必須正視一個核心問題：原住民族的認定究竟是誰的權力？是國家機關的權力，還是原住民族自身的權力？憲法法庭111年憲判字第4號判決已經給出明確答案—原住民族應有權自行決定族群成員身分要件。《平埔原住民族群身分法》草案若要真正落實轉型正義，就必須回歸這個基本原則。

歷史不能重來，但制度可以重新設計。我們期待政府能以更大的政治勇氣和法治智慧，制定一部真正尊重原住民族主體性、符合憲法精神的平埔族群身分法。這不僅是對平埔族群的歷史責任，更是對台灣多元民主價值的實踐承諾。

只有當法律真正體現原住民族的自決精神，平埔族群的身分認定才能成為歷史和解的起點，而非另一次制度性的傷害。

※作者為律師

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